城镇燃气行业发展初期，为促进燃气管网、供气设施等基础设施建设，国家鼓励利用社会资本参与建设，对价是将城镇区域的燃气特许经营权授予社会资本方投资的项目公司，从而确保社会资本方能够通过特许区域内的独家燃气经营获得相应收益。但天然气行业发展到今天，在多地已完成天然气管网基础建设并投入运营的阶段，一方面城镇管道燃气面临的来自于上游气源企业直供气、其他燃气企业特许经营权争夺等竞争、纠纷越来越激烈，使城镇燃气企业的特许经营权受到极大挑战，利润空间被压缩;另一方面，在经济增速放缓的大环境下，放开市场竞争、降低企业用气成本的需求愈加旺盛，与特许经营权的天然垄断性产生冲突。如果将阻碍经济发展作为垄断的代价的话，社会承受该天然垄断性的代价则会变得越来越大。在此情形下，政府如何能够在不违反特许经营协议的前提下，鼓励竞争、降低企业用气成本着实成为难题。从政府，尤其是发展改革委员会，近期陆续出台的相关规范性文件来看，我们认为价格机制改革和反垄断是政府解决此难题的重要手段。下面按照相关文件出台的先后顺序来看政府是如何破解天然气行业这盘棋局的。

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一、利用价格机制改革鼓励市场竞争——确定“管住中间，放开两头”的总体方针

尽管政府将燃气特许经营权授予城镇燃气企业，但仍保留了对燃气价格的定价和监管权力。在此基础上，政府部门可通过改革天然气价格机制，健全政府定价机制，提高价格市场化程度，达到鼓励和促进天然气行业市场自由竞争的目的，同时也就在一定程度上控制燃气特许经营企业的垄断性地位。

2015年10月12日，中共中央、国务院发布了有关价格机制改革的综合性规定，即《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(全文见附件一，以下简称“《价改意见》”)。对于天然气行业而言，该《价改意见》的相关方针政策不仅对天然气的定价和监管起到总纲性规范指导作用，从侧面来说，它同时对燃气特许经营权的行使起到了收紧的作用。从天然气行业角度来看，《价改意见》具体要点大致总结如下：

(一)基本原则-推进价格市场化，定价服务于发展

1.推进天然气领域价格改革，放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用。

2.天然气定价及定价机制服务于宏观调控、经济发展需求。

3.合理区分天然气基本与非基本需求，统筹兼顾行业上下游、企业发展和民生保障、经济效率和社会公平、经济发展和环境保护等关系。

从上述基本原则可以看出，要推进天然气价格的市场化势必要放开竞争，目前政府放开竞争的主要途径之一就是鼓励上游气源企业直供天然气进入市场。这个过程中在“自由竞争”和“特许经营权”各占一边的天平上，政府将更多的经济发展、民生保障、环境保护等砝码放在了自由竞争这一边。

(二)主要目标-政府定价趋于规范化、透明化，最终实现市场决定价格

到2017年，天然气作为重要公用事业领域，还将是政府定价的产品范围。到2020年基本完善市场决定价格机制，基本建立科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系，价格调控机制基本健全。设定该目标的目的是最终将天然气价格调控在社会公众可接受的范围内，且该定价不受特许经营企业市场支配地位的影响。

(三)总体方针-“管住中间、放开两头”

确定了“管住中间、放开两头”的总体方针，促进市场主体多元化竞争，稳妥处理和逐渐减少交叉补贴，还原天然气的能源商品属性，尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格，建立主要由市场决定天然气价格的机制。

《价改意见》确定的该总体方针对于天然气行业的影响重大，意味着政府将逐渐放开天然气气源价格和销售价格，但保留中间管输费的定价权。对于竞争不充分的区域而言，特许经营燃气企业可能因此获得提高气价的空间，政府方对于管输费的定价则可视企业利润情况相应降低。而对于竞争充分的区域市场而言，在特许经营企业无法通过售气获得比竞争企业更多利润的情形下，政府定价的管输费则可能成为维持特许经营协议继续履行的关键。无论哪种情形，“管住中间、放开两头”的方针均能够起到平衡放开市场竞争和维持特许经营的作用，确实是一步好棋。

(四)价格监管方法-建立成本监审程序和成本公开制度

城镇燃气作为政府定价项目，规范对天然气的定价程序，加强成本监审和成本信息公开。将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序，不断完善成本监审机制，并建立健全成本公开制度。燃气企业应当按照政府定价机构的规定公开成本，政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论。成本监审和成本公开机制将进一步加大特许经营企业利用其市场支配地位从事违法垄断行为的难度。

(五)行政执法-反垄断和反不正当竞争

清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，建立公平、开放、透明的市场价格监管规则，大力推进市场价格监管和反垄断执法，反对垄断和不正当竞争。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。

强化反垄断执法。密切关注竞争动态，对涉嫌垄断行为及时启动反垄断调查，着力查处达成实施垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争等垄断行为，依法公布处理决定，维护公平竞争的市场环境。建立健全垄断案件线索收集机制，拓宽案件来源。研究制定反垄断相关指南，完善市场竞争规则。促进经营者加强反垄断合规建设。

上述规定意味着政府将可能从两个方面着手治理天然气市场，一方面清理和废除已有的地方规定、政策和不合规协议等，如燃气企业获得特许经营权的程序、方式或享受政策不符合上位法规定，则可能面临被清理、整顿的可能。另一方面，通过反垄断执法进一步规范特许经营权的行使，保障民生，为天然气营造更加公平的市场竞争环境。

从后续出台的文件来看，该《价改意见》实际是国家对天然气市场进行改革的纲领性规定，继该意见之后，有关价格调整、反垄断执法、成本监审等一系列具体措施文件相继出台，局势继续演变。

二、地方政府对特许经营权的保护

虽然中央层面对城镇燃气行业已经确定了“管住中间、放开两头”的总体方针，但具体到各下级地方政府实施中，该政策的推广并不是那么容易。原因在于地方政府机构为实际与社会资本方签署特许经营协议的直接合同主体，也是承诺会依照协议协助燃气企业通过特许经营权收回投资本金及利润的承诺方，甚至有可能是参与城镇燃气建设的资本方，当上级政策对燃气特许经营权起到收紧、约束的效果时，部分地方政府部门自然需要权衡具体实施力度，考虑因素包括城镇燃气企业的承受能力、特许经营协议的具体约定、竞争和特许经营并存的变通方法等等。总的来说，“放开两头”天然气市场的策略并未起到立竿见影的效果。一些地方政府在上述《价改意见》出台后，还存在保护城镇燃气特许经营权的惯性思维，例如以下两个地区规范性文件所示：

(一)2015年12月1日起实施的《济南市市政公用事业局关于进一步规范燃气设施建设和用户开发的通告》(全文见附件二)，表明了济南市对城镇燃气特许经营权的鲜明保护态度，具体表现在：(1)在城市燃气管网覆盖范围内的一切区域供应站等燃气设施建设均强制规定必须通过特许管道燃气经营企业进行申请和安装;(2)明确要求需要配套建设燃气设施的开发企业、单位或居民用户与特许经营企业签订施工合同，缴纳城市燃气管网配套费和工程安装费，开发企业、单位或居民用户委托其他单位或个人收取相关费用并进行燃气设施安装属违法行为。该《通知》的规定实际上对当地管道燃气企业特许经营权的保护力度很大，大大增加了其他供气企业进入该片市场进行竞争的难度。

(二)2016年1月28日由湖北省住房和城乡建设厅发布的《关于加强城镇燃气专项规划管控，严格LNG工程建设管理的通知》(全文见附件三)，通过严控工商业燃气用户的LNG自供储气场站建设保护管道燃气的特许经营。具体表现在：(1)通过城市总体规划和燃气专项规划管控LNG工程建设项目，不在规划范围的一般不得批准;(2)提倡已许可的天然气经营企业提高服务水平、降低报装费用，维持其市场地位稳定性;(3)严厉打击未经许可建设燃气设施的行为。尽管湖北省的该份《通知》相较于济南市的上述规定而言较为委婉一些，但其仍可以通过不规划且不许可的方式有效限制LNG直供气进入当地市场，从而对特许经营企业起到保护作用。同时我们也应当注意到，湖北省是以不规划就不许可的方式来限制市场竞争，如其立场改变，也可以随时调过头来采取增加规划并许可的方式放开市场竞争。

以上仅以两个地区性规定为例来表现中共中央、国务院发布《价改意见》后部分地区在一段时间内对放开城市燃气市场竞争的保留态度。当然，对于燃气特许经营权分散、市场竞争充分的另一些地区的政府部门而言，对中央放开两头的决策持接受态度，执行起来也较为轻松，例如广东、山东等地。

三、对城镇燃气进行反垄断执法

在中央层面下发文件，希望通过价格改革机制放开城镇燃气市场的竞争环节后，鉴于部分地区对于城镇燃气的特许经营权仍存在过度保护情形，为避免这种地方政府的过度保护阻碍天然气市场化发展，中央政府则通过反垄断执法行动，依法整顿城镇燃气企业利用其垄断地位谋取不正当利益的行为，通过规范城镇燃气企业经营为市场提供自由竞争的良好环境。

国家工商总局于2016年4月7日发布的《国家工商总局关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》(全文见附件四)，决定在2016年4月-10月在全国范围内开展集中整治包括供气在内的公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动，对强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等不法行为进行查处，就供气而言，工商总局重点查处的突出问题如下：

1强制或变相强制申请办理燃气入户的经营者或消费者购买其提供的入户设备和材料。如：以产品质量不合格或不了解安装技术等借口，对用户自行提供的合格设备和材料，不提供或拖延供气服务等;

2强制或变相强制用户接受其指定经营者提供的服务，如：以打包收取服务费、安装费等名义，强制用户接受本应由公用企业提供的气表委托检定服务、指定施工单位的设计、安装工程等服务;

3强制或变相强制向用户收取最低用气费用、强行向收取用户“用气押金”“保证金”或者强行指定、收取“预付气费”的最低限额;

4强制或变相强制用户购买保险(如财产损失险、人身意外伤害等)或其他不必要的商品;

5供气企业及其下属单位或被指定的经营者的滥收费用行为，例如对新建住宅楼住户强制收取入户费、向用户强制收取气瓶检测费、气瓶清洁费，否则不予供气等。

反垄断行动的执法依据主要是《中华人民共和国反垄断法》，该法规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。而基于燃气特许经营权出现的不法垄断行为通常都直接与企业滥用其市场支配地位挂钩，因此这里重点阐述燃气企业在经营中滥用市场支配地位的垄断行为的认定和相关规定：

1.市场支配地位的定义

市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

2.认定经营者具有市场支配地位的依据

认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：

(1)该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况;

(2)该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力;

(3)该经营者的财力和技术条件;

(4)其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度;

(5)其他经营者进入相关市场的难易程度;

(6)与认定该经营者市场支配地位有关的其他因素。

3.可推定经营者具有市场支配地位的情形

《反垄断法》第十九条规定，有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：

(1)一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的;

(2)两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三份之二的;

(3)三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。

有前款第二项、第三项规定的情形，其中有的经营者市场份额不足十分之一的，不应当推定该经营者具有市场支配地位。被推定具有市场支配地位的经营者，有证据证明不具有市场支配地位的，不应当认定其具有市场支配地位。

4.拥有市场支配地位的经营者不得滥用其市场支配地位从事的行为

法律禁止经营者滥用市场支配地位的行为包括：

(1)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;

(2)没有正当理由，以低于成本的价格销售商品;

(3)没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易;

(4)没有正当理由，限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易;

(5)没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件;

(6)没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;

(7)国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

5.行政处罚

根据《反垄断法》第四十七条，经营者违反规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

下面为已经发生的一系列反垄断执法典型案例：

案例一、重庆燃气集团因燃气计量表加修正系数被罚179万

重庆燃气集团利用其在重庆主城七个区域内城市天然气供应服务市场中的市场支配地位，在向天然气非民用气用户提供销售天然气服务过程中，因认为不带自动补偿装置的天然气表不能准确计量用气，于是通过格式合同要求用户接受实际结算用气量按用户实际用气量乘以“修正系数”后的数据结算。被认定违反了《反垄断法》第17条第一款第5项“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为(五)没有正当理由搭售商品、或者在交易时附加不合理的交易条件”的规定。

案例二、湖北鄂州绿燃公司滥收工程费被罚159万余元

湖北鄂州市绿燃天然气有限公司利用其垄断地位，将本应该自己投资的天然气主管道安装费用，以其他工程费名义向房地产开发企业收取，构成了通过限制竞争滥收费用。 《反垄断法》第6条“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争”。

案例三、江西太和县华维液化石油气储配站因垄断行为被没收违法所得20余万并处罚款13万多

泰和县华维液化石油气储配站为独家经营泰和县城散装液化石油气业务，与六家经营户达成协议：由华维气站一家经营当地散装液化石油气充装、销售业务，华维气站通过协议约定的经济补偿不同程度的限制或分配该六家经营户的液化气批发、零售业务。违反了《反垄断法》第十三条第一款第三项规定：“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：分割销售市场或者原材料采购市场。”

案例四、四川泸州某燃气公司装燃气搭售高价燃气灶具被认定违法并被处罚

四川泸州市合江县某燃气公司在安装过程中限定用户只能购买其提供的高价燃气灶具，否则不予安装供气，且未与用户签订天然气安装及燃气灶具购买协议，要求用户一次性将入户费、灶具款交清。违反了《反不正当竞争法》第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”

案例五、山东新奥新城燃气有限公司垄断行为被罚682万

新奥燃气公司借助其在行政管辖规划区内的管道燃气供应服务市场上的支配地位，自2010年4月16日起，要求工商业户缴纳被其称为“预付气费款”的一笔款项。若工商业户不缴纳该笔款项，便不予供气。工商业户缴纳的该笔“预付气费款”在日常购气中不能冲抵燃气费，业户每月仍需按新奥公司抄表数量缴纳燃气费，直到其不再用气时，新奥才会将上述“预付气费款”予以返还。

山东省工商行政管理局经审查后认定，新奥强行要求工商业户缴纳“预付气费款”的行为构成了无正当理由在交易时附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为，违反了《反垄断法》第十七条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场地位的行为”第五项“没有正当理由搭售商品、或者在交易时附加其他不合理的交易条件”和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条“禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”第(四)项“附加与交易标的无关的交易条件”的规定。除没收违法所得52,308.49元外，另外对当事人处以2013年度相关市场销售额百分之三的罚款6,818,533.79元。

案例六、湖北五家燃气公司价格垄断被罚295.5万

湖北省物价局对中石油昆仑燃气有限公司咸宁分公司、仙桃中石油昆仑燃气有限公司、大冶华润燃气有限公司、武汉江夏华润燃气有限公司、石首市天然气有限公司5家天然气公司滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品的价格垄断行为进行处罚，共计罚款295.5万元。经查明，自2013年以来，该五家从事管道天然气供应及相关服务的天然气公司，凭借在相关区域内管道天然气供应及相关服务的特许经营权，通过与非居民用户签订管道燃气设施建设安装合同的形式，取得了在相关区域内非居民管道燃气设施建设安装市场的市场支配地位，并且滥用该市场支配地位，在非居民管道燃气设施建设安装经营成本、市场价格没有显著变化的情况下，剥夺了交易相对人自行选择设计、施工、监理等单位以及自行购买建设安装材料的权利，以不公平的高价收取非居民管道燃气设施建设安装费用。

上述案例中分别涉及燃气业内常见的几类基于特许经营权的市场支配地位而产生的非法垄断行为，包括搭售商品、违法收取保证金、强制收费等。其中案例六更是近期的热点反垄断执法案件，该案因涉及价格垄断而直接由发改委物价局操刀，首次将反垄断执法进行到非居民的燃气管道建设工程方面，处罚力度强，处罚对象均是国内的大型燃气公司，反应出发改委打击非法垄断、规范城镇燃气市场的决心。事实上，国家工商总局发起此次对公用企业为期半年的全国性反垄断执法行动后，各省市执法部门亦积极响应，工商局、商务部、发改委等部门切实执行上级政策，严厉打击城镇燃气企业的各类垄断行为。我们可将此次全国范围的反垄断执法行动视为为清除天然气价格市场化障碍的重要举措，从而达到降低企业用气成本、维持经济稳定发展的宏观目的。

四、全国第一个实现“煤改气”产区的反垄断斗争-福建泉州陶瓷企业与新奥燃气的抗衡

上面均是通过中央或地方政府一方的进攻和防守来看待这盘发生在城镇燃气棋盘上的较量，下面我们从这盘棋局的局部-福建泉州，来体会一下天然气市场化和燃气特许经营权垄断问题之间的正面抗争。

福建省泉州市内的百余家陶瓷企业在生产过程中需要使用大量的燃气，燃气价格的高低会直接反应到其生产成本中，从而决定企业在行业内的竞争力。2010年，在环保压力下，福建省泉州市政府出台规定要求晋江、南安的陶瓷企业所有窑炉不得采用水煤气，限期改用液化天然气，使泉州产区成为率先在国内实现全面“煤改气”的产区。但泉州产区内的陶瓷企业并未因此享受到特殊的政策红利，反而因泉州地区内新奥燃气公司的独家特许经营而承担着高于其他产区的用气成本，使他们在市场竞争中处于不利地位。

(一)因泉州未执行国家发改委降价政策，陶企与新奥公司发生正面冲突

2015年2月26日，国家发展改革委发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》(全文见附件五)，规定自2015年4月1日起，各省份增量气最高门站价格每立方米降低0.44元，存量气最高门站价格提高0.04元，实现增量气、存量气价格并轨，这对于泉州的陶企来说是重大利好消息，如其使用的增量气按国家规定每立方米降价0.44元，那么每条线的年生产成本可减少百万元。然而新奥燃气公司并未执行此次调价通知，泉州的陶企用气价格未见任何松动。2015年3月30日，晋江、南安两地的200余家陶企聚集在泉州新奥燃气公司门前拉横幅，要求气价并轨下调。新奥公司的回应是发改委此次并轨下调天然气价，只针对中石油、中石化陆地管道天然气，而中海油海运天然气并不属于调价范围，新奥供应陶企的天然气为中海油海运天然气，价格由发改委决定。而泉州陶企认为，由于目前泉州仅有新奥一家燃气公司，调整气价时未举行听证会，企业只能接受，有垄断经营之嫌，且大部分陶企的管道铺设、仪器设备采购、基础建设都由新奥公司一手操办，剥夺了陶企选择其他供应商的权利。

(二)高气价导致陶企经营困难，行业协会认为政府和供气方存在垄断行为

由于2015年陶企对新奥降气价的要求并未得到满足，2016年上半年，一方面由于市场环境走弱，另一方面则因为当地的天然气价格高于市场价许多，额外增加了企业生产成本，致使企业市场竞争力被削弱，泉州产区建陶生产线的开工率不足三分之一。由此产生了国内率先全面完成“煤改气”的产区恰恰因为“煤改气”而面临市场萎缩的尴尬局面，企业减产、停产、部分企业濒临破产倒闭的现象突出，给当地经济社会发展带来不利影响。

2016年6月，福建省陶瓷行业协会联合南安市陶瓷工业协会、晋江市磁灶商会、晋江市内坑商会，向福建省政府提交请愿书，希望相关部门能根据《福建省人民政府关于降低企业成本减轻企业负担的意见》中降低企业用气成本的指示，为企业用气减负。该请愿书中指出，泉州作为全国唯一全面使用天然气的建陶产区，理应得到政府更多的政策支持。但是，现在连与市场价格接轨的气价都享受不到。产区“煤改气”后，供气单位独家垄断、单方定价、暴力经营，致使建陶企业承担不正常的高额成本。为此，协会就泉州陶企天然气价格与市场价格不接轨的问题，向省政府、省经信委和泉州市政府多次反映。

为此，福建省、泉州市等行业主管部门曾多次召开会议协调供需双方的矛盾。虽然新奥燃气公司从2016年1月1日起供气价格降到2.98元每立方米，但该单方定价仍高于省物价部门的最高限价。2015年的福建省物价局闵价商[2015]422号文《关于中海福建天然气有限责任公司天然气销售价格等有关问题的通知》规定，对非居民用气销售价格实行最高限价管理，门站价最高限价2.373元/立方米。两个价格相差较大，泉州陶企难以接受，认为泉州物价部门没有根据省物价局的文件精神出台工业用天然气的指导价格，且认为泉州市政府采用行政手段禁止其他天然气源的供应，逼迫企业使用新奥这个唯一供气方的高气价，严重侵犯了企业正当权益。上述工业协会、商会的联合请愿诉求包括：(1)截止2016年6月，福建省天然气气站新的价格已降低至2.31元/立方米，因此新奥燃气公司供应泉州建陶企业天然气的价格应定在2.7-2.8元/立方米为宜。(2)泉州市政府应站在供需双方公正的立场尽快出台工业用天然气合理的指导价格。(3)对于建陶企业已自建的天然气门气站，凡是有向政府相关部门备案的，政府应抓紧受理，责成相关部门组织验收、检查，消除安全隐患，维护企业的合法权益。福建陶协表示，若企业的正当权益还是得不到保障，将通过法律途径对相关部门和新奥燃气公司提出诉讼，以反垄断求生存。

(三)在建陶企业的努力下天然气价格最终下调

经过上述陶瓷企业协会的多次努力，2016年6月8日泉州市物价局发布了《泉州市物价局关于泉州市非居民用户管道燃气终端销售价格的通知》，将泉州市非居民用户管道燃气终端销售价格调整为2.87元/立方米，自2016年6月1日起开始执行。该价格应该是经过政府对供需双方调解后所核定的一个折中价格。此次降价0.12元/立方米，按现有在产生产线估算，每年可给泉州陶企节省3亿多元，实际达到了给企业减负的效果，泉州产区的反垄断抗争最终获得成果。

五、天然气市场化与城镇燃气特许经营权的争端解决导向-“两头议价，三方签约”

上文有以湖北省住建局发布的文件为例，来体现部分地方政府对于燃气特许经营权的保护在一定程度上阻碍了中央《价改意见》的实施。但在该《价改意见》出台将近8个月后，配合之后发改委发布的各次配套通知、意见等政策性文件，同国内大多数地区政府一样，湖北省政府对于推进城镇燃气的市场化也作出了响应。尤其表现在湖北省发展改革委、省物价局、省能源局在2016年6月20日印发的《关于降低企业用气成本有关工作的通知》。该通知鼓励引进LNG资源、积极推动放开直供气价格、鼓励供需双方协商定价，相信该通知将对湖北省内终端天然气价格市场化推广起到重要作用。

尽管如此，从上述通知的具体文字表述上来看，我们可以发现湖北省的一些保留，大致体现在以下几个方面：(1)尽管鼓励引进LNG资源，增加价格优惠政策，但是对于非直供用户而言，仍然只能接受定价。(2)对于大工业用户而言，虽然明确许可直供，但为减少直供天然气对城镇特许经营企业的利益损害，提出了“两头议价，三方签约”的解决方式，即由上游气源供气方与大工业用户协商定价，城镇燃气企业作为天然气运输管道提供方参与合同签订。言外之意即上游气源企业向用户直接供气也需要使用城市已建管网应为常态。这种“两头议价，三方签约”的模式实际是湖北省发改委对国家推进天然气市场化与省内燃气公司特许经营冲突的一种妥协结果。(3)该份通知是由省发改委、物价局、能源局发出，而上文提及的严控LNG工程建设的文件是由湖北省住建局发出，住建局通常就是政府授权与社会资本方签订特许经营协议的直接主体，其对于其授权区域内的特许燃气经营企业的保护倾向和保护力度因此也会胜于发改委。两个政府部门在半年时间内先后发出的两份导向不同的文件，具体实施上如何还有待观察。

六、发改委“管住中间”的具体措施-加强对燃气管输费进行成本监审

依据《中华人民共和国价格法》、《政府制定价格成本监审规则》、《政府制定价格行为规则》、《定价成本监审一般技术规范(试行)》等法律、法规、规章制度的规定，政府价格主管部门有权依据相关程序和规范对于政府指导价或政府定价的商品或服务进行成本监审，并依据成本监审发布指导价或定价。而根据最新的2016年《中央定价目录》，各省(自治区、直辖市)的天然气门站价格(国产陆上天然气和2014年底前投产的进口管道天然气)为政府定价项目，但直供用户用气除外。也就是说，政府对于国产的城镇天然气门站价格有权进行成本监审，但对于直供天然气和2014年以后进口的管道天然气不应做成本监审或定价。由于中央现积极推广“管住中间、放开两头”的政策方针，因此价格主管部门对天然气的成本监审将着重于对中间管道运输价格的成本监审，逐渐放宽天然气本身销售价格的管制。

为贯彻落实《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)的新要求，2016年6月15日国家发展改革委发布《关于加强政府定价成本监审工作的意见》(全文见附件七)。依据该意见，能源行业的成本监审工作将被重点推进，并特别要求国务院价格主管部门抓紧制定天然气管道运输定价成本监审办法，要求各省级价格主管部门抓紧制定和完善城市燃气行业成本监审办法。此次发改委加强天然气管道运输定价成本监审的意见与2015年《价改意见》中的“管住中间、放开两头”的方针前后呼应，基调一致。本文第五节中湖北省发改委提出的“两头议价、三方签约”的政策导向即基于中央对于天然气管道运输费进行把控的方针。中央对天然气定价采取“管住中间”的策略，实际是基于城市管网设施属于“准国有”资产，如由社会资本方投资建设，约定期限期满后该部分资产大多数都归为政府所有。而燃气特许经营权的授予又基于国家利用社会资本建设城市管网基础设施的需求。因此可以说特许经营的自然垄断是始于管网建设又限于管网资产。尽管目前国务院和各省的价格主管部门还未就天然气管道运输定价成本监审出台具体办法，但可以合理预见，在供气市场被进一步放开的大环境下，各地区燃气特许经营企业和上游气源直供企业将在中央和省级成本监审办法制定过程中充分提供意见，各方形成博弈局面，而天然气管道运输价格的成本监审定价和调整将成为政府方调解燃气特许经营权的自然垄断性和天然气市场自由竞争的重要利器。我们认为，具体成本监审规范中，除应考虑当地天然气市场的竞争程度、社会公众的可接受程度以及燃气特许经营企业的经营状况等因素外，还应要求政府价格主管部门综合考量政府方与燃气企业之间特许经营协议的具体内容，在要求相关部门依法行政的基础上，亦应尽量避免因新的成本监审办法出台导致特许经营企业利益受到重大损害，甚至出现原特许经营协议无法继续履行的情形。政府的守约意识关乎其国家形象，并直接影响社会资本投资建设公用事业基础设施的积极性，如处理不妥当，可能会引起社会局部不稳定、阻碍经济发展、增大政府方再次引入社会资本的难度等诸多问题。

综合以上中央政府的各次举措来看，中央第一步先下发综合性价格文件，欲通过价格机制改革打破城镇管道燃气企业的自然垄断，推进天然气价格市场化。遇到地方政府尤其地方住建部门保护特许经营企业的阻碍后，第二步再由工商局、发改委等部门加强对特许经营企业的反垄断查处，为天然气市场化提供环境条件。第三步依据市场情况对天然气进行逐步降价，并试点放开点供市场，为天然气垄断现象严重并阻碍经济发展的局部地区企业提供要求降价和反垄断的依据。最后，通过“管住中间”的方式，一方面可在一定程度上调节和缓解特许经营企业的经营压力，维持政府方与其特许经营协议关系，另一方面通过对天然气管道运输费进行管理亦形成了对该“准国有资产”的有效保护。因此我们说政府在天然气行业发展和变革棋局上，每走一步都是有条不紊、循序渐进的，即坚守了依法行政的原则，又达到了降低企业生产成本、推进市场经济发展的宏观目的。